Върховният административен съд в състав: председател: Галина Матейска, и членове: Татяна Хинова, Георги Георгиев, с участието на секретар-протоколиста Илиана Илиева разгледа административно дело № 14078 по описа за 2010 г. на Върховния административен съд – четвърто отделение, докладвано от Галина Матейска.
   Производството пред тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е по глава десета, раздел ІІІ (наименован „Оспорване на подзаконови нормативни актове“) – чл. 185 – чл. 196 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
   Образувано е по повод на постъпила жалба от СХБАЛ „Света Богородица“ – ООД, София, представлявано от Николай Любенов Болтаджиев – изпълнителен директор; МБАЛ „Тримонциум“ – ООД, Пловдив, представ-лявана от Светослав Илиев – управител;
СБАЛОБ „Зора“ – ООД, София, представлявана от Ива Петкова – управител; СХБАЛ „Ритъм – РР“ – ЕООД, Стара Загора, представ-лявана от Руси Русев – управител; СОБАЛ „Вижън“ – ООД, София, представлявана от Елена Нейчева Кумбиева – управител; СХБАЛ
„Здравец“ – ООД, Русе, представлявана от д-р Спас Ганев – управител; СБАЛ – АГ „Ескулап – 97“ – ООД, Русе, представлявана от д-р Александър Рудницки – управител; СБАЛ ОБ „Зрение“ – ООД, София, представлявана от проф. д-р Православа Цончева Янчулева и от проф. д-р Веселин Иванов Танев в качеството си на управители; СОБАЛ „Акад. Пашев“ – ООД, София, с управител акад. Петя Василева и представляващ д-р Мирковска – директор медицински дейности; СБАЛ „Свети Лазар“ – ООД, София, представлявана от Тяна Николова – управител; СОБАЛ „Луксор“ – ЕООД, Пловдив, представлявана от д-р Димитър Тасков – управител; МБАЛ „Света Екатерина“ – ООД, Пазарджик, представлявана от Георги Геров – управител; МБАЛ „НиаМед“ – ООД, Стара Загора, представлявана от Севдалинка Пенчева – управител; СХБАЛ „Медикус“ – ООД, Русе, представлявана от д-р Илиян Дамянов – управител; сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, София, представлявана от Теодора Кузманова – председател на управителния съвет; „Ескулап – Норд“ – ООД, Русе, представлявано от Иван Генчев – управител; СХБАЛМКУ „Скин Системс“ – ЕООД, с. Доганово, община Елин Пелин; МБАЛ „Уромедикс“ – ООД, Пловдив, с управител д-р Здравко Кабадозов; МБАЛ „Гулянци“ – ЕООД, гр. Гулянци, област Плевен, д-р Андриан Митков Яков – управител, и МБАЛ „Никопол“ – ЕООД, гр. Никопол, чрез д-р Коста Костов, срещу чл. 5, ал. 4 и чл. 14 от Наредба № 49 от 18.10.2010 г. за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешният ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико-социални грижи, издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 83 от 2010 г.; изм. и доп., бр. 92 от 2010 г.; доп., бр. 53 от 2011 г., в сила от 13.08.2011 г.).
   Жалбоподателите изразяват недоволство от изискването (за получаване на разрешение за дейност) за минимален брой легла – 30 за специализирана болница (с едно отделение) и 60 за многопрофилна болница (с две и повече отделения), както и от въведеното в ал. 1 на чл. 14 задължение за многопрофилните лечебни заведения за болнична помощ – търговски дружества със смесена държавна и общинска собственост в капитала, да създават патологоанатомично отделение без легла, спешно отделение с легла за диагностично изясняване до 24 часа и отделение по трансфузионна хематология, а също и други допълнителни задължения в ал. 2 и 3. Молят на основание чл. 146, т. 4 и 5 АПК чл. 5, ал. 4 от наредбата да бъде отменена или алтернативно прогласена нищожност, а чл. 14 отменен поради противоречие с нормативен акт от по-висок ранг.
   Ответникът – министърът на здравеопазването, чрез надлежно упълномощен процесуален представител оспорва жалбата, счита, че е неоснователна и моли да бъде отхвърлена.
   Участващият в производството по делото на основание чл. 192 АПК представител на Върховната административна прокуратура изразява становище, че жалбата, подадена от имащи право лица по чл. 186, ал. 1 АПК, при липса на времево ограничение, е процесуално допустима, а разгледана по реда на чл. 168, ал. 1 АПК е частично основателна. Основателно е оспорването по отношение на текста по чл. 5, ал. 4 от Наредба № 49 от 2010 г. за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешният ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико-социални грижи, издадена от министъра на здравеопазването, но по съображения за незаконосъобразност. Неоснователни са доводите в жалбата за нищожност на цитираната норма. Не са налице и допуснати нарушения на процедурните правила при нейното приемане. Неоснователно е оспорването на чл. 14 от подзаконовия нормативен акт. В случая не е нарушен чл. 19, ал. 2 КРБ, както се твърди, а изцяло е съобразен принципът на чл. 52 от Конституцията и целите на закона, регламентиращи здравеопазването и дейността на лечебните заведения.
   С оглед изпълнение на указанията на ВАС, дадени в определение от 6.12.2010 г. по адм.д. № 14078/2010, нередовностите на подадената жалба са отстранени и същата е редовна.
   Въпросът за нейната допустимост е разрешен с определение № 3210 от 7.03.2011 г. на тричленен състав на Върховния административен съд – четвърто отделение, което не е обжалвано пред петчленен състав на ВАС и е влязло в сила. В определението е прието, че жалбата, подадена от СХБАЛ „Света Богородица“ – ООД, София; МБАЛ „Тримонциум“ – ООД, Пловдив; СБАЛОБ „Зора“ – ООД, София; СХБАЛ „Ритъм – РР“ – ЕООД, Стара Загора; СОБАЛ „Вижън“ – ООД, София; СХБАЛ „Здравец“ – ООД, Русе; СБАЛ – АГ „Ескулап – 97“ – ООД, Русе; СБАЛ ОБ „Зрение“ – ООД, София; СОБАЛ „Акад. Пашев“ – ООД, София; СБАЛ „Свети Лазар“ – ООД,София; СОБАЛ „Луксор“ – ЕООД, Пловдив; МБАЛ „Света Екатерина“ – ООД, Пазарджик; МБАЛ „НиаМед“ – ООД, Стара Загора; СХБАЛ „Медикус“ – ООД, Русе; „Ескулап – Норд“ – ООД, Русе; СХБАЛМКУ „Скин Системс“ – ЕООД, с. Доганово, община Елин Пелин; МБАЛ „Уромедикс“ – ООД, Пловдив; МБАЛ „Гулянци“ – ЕООД, гр. Гулянци, област Плевен, и МБАЛ „Никопол“ – ЕООД, Никопол, е процесуално допустима само по отношение на разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Наредба № 49 от 18.10.2010 г., а по отношение на разпоредбата на чл. 14 от наредбата е допустима само жалбата на сдружение с наименование „Център за защита правата в здравеопазването“, София.
   При разглеждане на жалбите по същество настоящият тричленен състав на Върховния административен съд – четвърто отделение, констатира следното:
   Наредба № 49 от 18.10.2010 г. за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешният ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико-социални грижи, е издадена от министъра на здравеопазването на основание чл. 46, ал. 3 от Закона за лечебните заведения. Следователно същата е издадена от компетентен административен орган, в рамките на предоставените му със закон правомощия и затова не е нищожна, каквото е възражението в жалбата. От приложената административна преписка се установява и че е спазена процедурата по нейното приемане, поради което не са допуснати и нарушения на административнопроизводствените правила.
   Наредба № 49 от 18.10.2010 г. е обнародвана в „Държавен вестник“, бр. 83 от 2010 г.; изм. и доп.; бр. 92 от 2010 г.; доп., бр. 53 от 2011 г., в сила от 13.08.2011 г. Изменението в „Държавен вестник“, бр. 92 от 2010 г., касае оспорения текст на чл. 5, ал. 4, действието на който съгласно § 5 ПЗР е отложено във времето и същият се прилага от 1 януари 2012 г., което пък обстоятелство повлия на искането за спиране на изпълнението на разпоредбата и се отрази в определение № 6794 от 16.05.2011 г., с което искането е оставено без разглеждане, защото не може да се спира нещо, което няма действие, тоест искането няма предмет за спиране.
   Съгласно първата оспорена разпоредба – чл. 5, ал. 4, „Минималният брой на леглата в многопрофилната болница е 60, а в специализираната – 30“. В ал. 1 на чл. 5 е посочено коя болница е многопрофилна, а в ал. 2 – коя е специализирана. Многопрофилната болница е лечебно заведение, което има отделения или клиники най-малко по две медицински специалности, а специализираната болница е лечебно заведение, което има отделения или клиники по една медицинска или дентална специалност. Систематическото място на чл. 5 е в глава втора, раздел І – Общи изисквания на Наредба № 49 от 18.10.2010 г. – Устройство на лечебните заведения за болнична помощ и на домовете за медико-социални грижи.
   Безспорно е, че наредбата е подзаконов нормативен акт и като такъв той следва да доразвива и детайлизира уредените в по-горния по степен нормативен акт обществени отношения. В случая тези обществени отношения са в областта на здравеопазването и се регулират от няколко по-високи по степен актове. На първо място е Конституцията на Република България, след което са Законът за здравето, Законът за лечебните заведения (ЗЛЗ), Законът за здравното осигуряване (ЗЗО). В нито един от посочените нормативни актове не е предвиден брой легла, нито фигурира като минимум или максимум броят легла, които трябва да има в лечебните заведения, които са много видове – не само болници, а и различни специализирани центрове, но процесният казус касае многопрофилни и специализирани болници. Поставянето за пръв път в наредбата на конкретен брой легла ограничава възможността за дейност на тези стопански субекти. За достигане на определения минимален брой са необходими не само допълнителни финансови средства, но и сгради, както и технически и човешки ресурси, което от своя страна води до извода, че административното регулиране на стопанската дейност се извършва в разрез с изискванията на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД). Отделен и извън предмета на делото е въпросът, че ако някои болници предимно в малки населени места не могат не само в посочения от наредбата срок, но и за в бъдеще да се организират и да достигнат определения минимален брой легла, те ще бъдат закрити, ако съществуват, а други няма да получат разрешение за осъществяване на лечебна дейност. А съвсем отделен е и въпросът дали този минимум легла ще бъде запълнен ефективно с пациенти, предвид това, че здравно осигурените лица имат свободен достъп до медицинска помощ и свободен избор на изпълнител на здравните дейности, което е валидно за цялата територия на страната и не може да бъде ограничавано по географски и/или административни основания (чл. 4 ЗЗО).
   С оглед изложеното до тук разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от наредбата води до ограничение на правата, дадени с нормативен акт с по-висока степен, и вменява задължения и изисквания, които не са предвидени в закон, което налага същата да бъде отменена.
   По отношение на оспорването на чл. 14 от Наредба № 49 от 18.10.2010 г. за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешният ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико-социални грижи:
   Според тази разпоредба, систематическото място на която е в раздел ІІ – Специфични изисквания, „в многопрофилните лечебни заведения за болнична помощ – търговски дружества със смесена държавна и общинска собственост в капитала, задължително се създават патологоанатомично отделение без легла, спешно отделение с легла за диагностично изясняване до 24 часа и отделение по трансфузионна хематология (ал. 1). Дотук няма никакво противоречие с други актове и целта е осигуряване в пълен обем по време и място на болнична помощ. В чл. 52 от Конституцията на Република България е предвидено, че гражданите имат право на здравно осигуряване, гарантиращо им достъпна медицинска помощ, на безплатно ползване на медицинско обслужване, както и че държавата закриля здравето на гражданите. Тези основни права са доразвити в чл. 2 от Закона за здравето, където е регламентирано, че опазването на здравето на гражданите като състояние на пълно физическо, психическо и социално благополучие е национален приоритет и се гарантира от държавата. Именно в изпълнение на тази конституционна норма от най-висша степен и в съответствие с посочената законова норма в ал. 1 на чл. 14 са създадени цитираните задължения за тези търговски дружества, които са със смесена държавна и общинска собственост в капитала. Вменяването на такива задължения на дружества с друга частна например форма на собственост не е ограничаващо, защото се касае за задължение, а не за право.
   В следващата ал. 2 на чл. 14 от наредбата е предвидено, че „в патологоанатомичното отделение на лечебните заведения по ал. 1 задължително се създава зала за аутопсии и се осъществява пълният обем дейност по клинична патология съгласно съответния медицински стандарт“, а в ал. 3 е предвидено, че „лечебните заведения по ал. 1 задължително осигуряват осъществяването на дейност по съдебна медицина, като създават отделение по съдебна медицина без легла или възможности на патологоанатомичното отделение да извършва съдебномедицински експертизи“. Така предвидените задължения по ал. 2 и 3 са следствие на задълженията по ал. 1, отнасят се само до лечебните заведения със смесена държавна и общинска собственост в капитала, което не противоречи на норми от по-висок по степен нормативен акт, а напротив, това е наложително именно защото е в тяхно изпълнение. В случай че се задължат частните търговски дружества за посочените изисквания, се създава предпоставка за намеса в тяхната дейност, което би противоречало на ЗОАРАКСД.
   С оглед изложеното, няма основание атакуваната разпоредба да бъде отменена, поради което подадената срещу нея жалба от сдружение с наименование „Център за защита правата в здравеопазването“, София, ще трябва да бъде отхвърлена като неоснователна.
   Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс Върховният административен съд – четвърто отделение,    Отменя разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Наредба № 49 от 18.10.2010 г. за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешният ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико-социални грижи, издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 83 от 2010 г.; изм. и доп., бр. 92 от 2010 г.; доп., бр. 53 от 2011 г., в сила от 13.08.2011 г.).
   Отхвърля жалбата на сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, София, срещу чл. 14 от Наредба № 49 от 18.10.2010 г. за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешният ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико-социални грижи, издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 83 от 2010 г.; изм. и доп., бр. 92 от 2010 г.; доп., бр. 53 от 2011 г., в сила от 13.08.2011 г.).