На основание чл. 259, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс председателят на Върховния административен съд е направил искане до общото събрание на съдиите от Върховния административен съд за издаване на тълкувателно постановление по въпроса: “Индивидуален административен акт ли е заповедта на министъра на земеделието и горите по чл. 7, ал. 6 от Закона за лова и опазване на дивеча?”

Поддържа се в искането, че относно правната природа на този акт на администрацията е налице противоречива съдебна практика на тричленни и на петчленни състави на Върховния административен съд, като в едни съдебни решения е изразено становище, че заповедта по чл. 7, ал. 6 ЗЛОД, с която министърът на земеделието и горите определя границите на ловностопанските райони, не е индивидуален административен акт и не подлежи на обжалване пред съд на основание чл. 7, т. 3 ЗВАС, а в други е прието, че заповедта представлява индивидуален административен акт и подлежи на обжалване, но жалбите на ловните сдружения, ловните дружини и техните членове са недопустими поради липса на правен интерес. Постановени са и съдебни актове, в които жалбите на посочените жалбоподатели са приемани за допустими с аргумент, че правата им се засягат пряко от обжалваната заповед.

С определение № 2/08.02.2007 г. на петчленен състав искането е допуснато за разглеждане по същество. Като заинтересувани страни по делото са конституирани министърът на земеделието и горите и Националното управление по горите.

Процесуалните представители на заинтересуваните страни поддържат, че заповедта по чл. 7, ал. 6 ЗЛОД не е индивидуален административен акт и не подлежи на обжалване по съдебен ред, в този смисъл е и писменото становище на министъра на правосъдието. Заместникът на главния прокурор при Върховната административна прокуратура също счита, че заповедта по чл. 7, ал. 6 ЗЛОД не съдържа белезите на индивидуален административен акт, а председателят на Висшия адвокатски съвет изразява становище, че тази заповед е индивидуален административен акт и подлежи на обжалване пред съд.

Общото събрание на съдиите от Върховния административен съд, за да се произнесе, взе предвид следното:

По силата на чл. 15 от Конституцията на Република България държавата е задължена да осигурява поддържането и разнообразието на живата природа. Горите и дивечът са важна част от живата природа и отношенията, свързани със собствеността, опазването и стопанисването на дивеча, организацията на ловното стопанство, правото на лов и търговията с дивеч и дивечови продукти, са нормативно уредени в Закона за лова и опазване на дивеча (ЗЛОД) (обн., ДВ, бр. 78/2000 г.; изм., бр. 26/2001 г., бр. 77 и 79/2002 г., бр. 88/2005 г., бр. 82 и 108/2006 г.) и в правилника за прилагането му (ППЗЛОД) (обн., ДВ, бр. 58/2001 г.; изм., бр. 43/2002 г., бр. 41 и 101/2003 г. и бр. 10/2004 г.).

Съгласно чл. 4 ЗЛОД и чл. 10 ППЗЛОД организацията на ловната площ, управлението на ловното стопанство и контролът по стопанисването на дивеча се осъществяват от Министерството на земеделието и горите. Ловната площ на страната включва всички земи, гори и водни площи, които са обитавани от дивеч или в които има условия за съществуването му извън урбанизираните територии, определени с общи или подробни устройствени планове или околовръстни полигони. Тя се разпределя на ловностопански райони, като площта на всеки от тях зависи от основния вид дивеч, определен с ловностопанския проект. В чл. 7, ал. 5 ЗЛОД са предвидени четири вида ловностопански райони: на ловните дружини по чл. 29 ЗЛОД (т.1), на държавни дивечовъдни станции (т. 2), на бази за интензивно стопанисване на дивеча (т. 3) и на дивечовъдни участъци (т. 4). Дивечът в Република България е частна държавна собственост - чл. 2 ЗЛОД, и се стопанисва по ловностопански райони от държавните дивечовъдни станции, държавните лесничейства, лицата по чл. 11 и ловните сдружения по чл. 30, ал. 4 и по чл. 31, ал. 1 ЗЛОД, регистрирани по реда на Закона за юридическите лица с нестопанска цел. Ловностопанските райони по чл. 7, ал. 5, т. 1 ЗЛОД се предоставят за стопанисване на ловностопанските сдружения чрез договор, сключен между директора на държавното лесничейство, съответно на държавната дивечовъдна станция, и ловното сдружение по реда, указан в чл. 29 ППЗЛОД.

Границите на всички ловностопански райони се определят по трайни теренни форми и съоръжения, съобразени със землищните граници, и се утвърждават със заповед на министъра на земеделието и горите, издадена на основание чл. 7, ал. 6 ЗЛОД (редакция, ДВ, бр. 79/2002 г.) по предложение на началника на Националното управление по горите, изготвено въз основа на предложенията на подчинените му консултативни органи, на които по закон са възложени функции по организацията, управлението на ловното стопанство, стопанисването, ползването и опазването на дивеча на национално, регионално и местно равнище - Ловен съвет при НУГ, съвети по лова при регионалните управления на НУГ, комисиите по ловно стопанство към държавните лесничейства или към държавните дивечовъдни станции, като последните обсъждат и разработват предложения за границите на ловностопанските райони на ловните дружини по чл. 29 ЗЛОД.

Въпросът относно правната характеристика на акта по чл. 7, ал. 6 ЗЛОД следва да бъде изведен от легалната дефиниция за понятието «индивидуален административен акт» по смисъла на чл. 2 от Закона за административното производство, действал по време на постановяване на противоречивата съдебна практика. При наличие на останалите елементи от тази характеристика по същество спорен се очертава въпросът дали със заповедта за определяне границите на ловностопанските райони се създават права или задължения, или непосредствено се засягат права или законни интереси на граждани или организации.

По силата на възложените му с чл. 4 и чл. 9б ЗЛОД задължения министърът на земеделието и горите упражнява правата на собственост на държавата и провежда нейната политика в областта на организацията на ловната площ, опазването и стопанисването на дивеча. Управленските функции на този държавен орган включват и нормативно възложеното с чл. 7, ал. 6 ЗЛОД правомощие да определя и изменя границите на ловностопанските райони. При издаването на заповедта по чл. 7, ал. 6 ЗЛОД министърът упражнява тези функции от името на държавата - собственик на дивеча, той не действа като орган на държавна власт и волеизявлението му няма властнически характер. Тази заповед има организационно и вътрешноведомствено значение, от нея възникват задължения единствено за подчинените на Министерството на земеделието и горите административни органи да организират стопанисването и ползването на дивеча във всеки от видовете ловностопански райони, включително и като сключват договори с ловните сдружения за стопанисване на ловностопанските райони по чл. 7, ал. 5, т. 1 ЗЛОД. Заповедта няма за цел да създаде права или задължения или да засегне непосредствено права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации, с нея не се засягат пряко интересите на ловните дружини и представляващите ги ловни сдружения, нито на техните членове, чиито права са опосредени чрез ловното сдружение и възникват от сключения договор за съответния ловностопански район, а не от заповедта за определяне границите му.

От изложените по-горе съображения относно правната характеристика на заповедта на министъра на земеделието и горите по чл. 7, ал. 6 ЗЛОД общото събрание на съдиите от ВАС приема, че същата има вътрешноведомствен характер, не засяга права и интереси на физически и юридически лица, поради което не е индивидуален административен акт и не подлежи на съдебен контрол.

Воден от изложеното и на основание чл. 259, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс Общото събрание на съдиите при Върховния административен съд

 Заповедта на министъра на земеделието и горите по чл. 7, ал. 6 от Закона за лова и опазване на дивеча не е индивидуален административен акт.

 Тълкувателното постановление влиза в сила от деня на обнародването му в “Държавен вестник”.

 

ОСОБЕНО МНЕНИЕ

на съдия Александър Еленков

по тълкувателно постановление № 2 от 7 юни 2007 г.

Поставеният с предложението въпрос е: “Индивидуален административен акт ли е заповедта на министъра на земеделието и горите по чл. 7, ал. 6 от Закона за лова и опазването на дивеча?”.

I. Съжденията по него в мотивите на постановлението започват с правилната констатация, че “при наличие на останалите елементи от тази характеристика, по същество спорен се очертава въпросът дали със заповедта за определяне границите на ловностопанските райони се създават права или задължения, или непосредствено се засягат права или законни интереси на граждани или организации”, но завършват с неправилния извод, че “с нея не се засягат пряко интересите на ловните дружини, нито на техните членове, чиито права възникват от сключения договор за съответния ловностопански район, а не от заповедта за определяне на границите му”.

Считам този извод за неправилен поради следните съображения:

Ловното стопанство е комплекс от дейности, свързани със стопанисването, опазването и ползването на дивеча, с организацията и устройството на ловната площ на Република България и с търговията с дивеч и дивечови продукти - § 1, т. 1 от допълнителната разпоредба на ЗЛОД. А ловната площ на Република България включва всички земи, гори и водни площи, които са обитавани от дивеч или в които има условия за съществуването му, извън населените места, определени с общи и подробни градоустройствени планове или с околовръстни полигони - чл. 6 ЗЛОД. Тя се разпределя на ловностопански райони независимо от фондовите граници (поземлен фонд, горски фонд и т. н.) и собствеността върху земите, горите и водните площи - чл. 7, ал. 1 ЗЛОД, в които, според чл. 2, ал. 2 ЗЛОД, се стопанисва дивечът.

Ловностопанският район е основен институт в организацията на ловното стопанство и правото на лов. Според чл. 7, ал. 5 ЗЛОД ловностопанските райони са четири вида:

а) ловностопански райони на държавни дивечовъдни станции, които са юридически лица със статут на държавни предприятия по чл. 62, ал. 3 от Търговския закон (чл. 9, ал. 1 ЗЛОД), не могат да бъдат обявявани в несъстоятелност (чл. 9, ал. 6 ЗЛОД) и се подпомагат от държавата чрез бюджета на Министерството на земеделието и горите (чл. 9, ал. 7 ЗЛОД);

б) и

в) ловностопански райони на формирования, чрез които държавните лесничейства стопанисват дивеча - ловностопански райони на бази за интензивно стопанисване на дивеча (оградени площи с трайна ограда, в които дивечът се развъжда и отглежда с комерсиална цел - ловен туризъм и интензивен добив на дивечово месо) и ловностопански райони на дивечовъдни участъци.

Общата площ на държавните дивечовъдни станции, дивечовъдните участъци и базите за интензивно стопанисване на дивеча е до 15 на сто от ловната площ на страната - чл. 8, ал. 2, изр. второ ЗЛОД.

Останалите 85 и повече на сто от ловната площ на страната се обхваща от четвъртия вид ловностопански райони - тези на ловните дружини (според чл. 29, ал. 1 ЗЛОД ловната дружина е обединение на български граждани, придобили право на лов, чиято цел е стопанисване и опазване на дивеча в един ловностопански район). Законът обаче признава за правен субект (юридическо лице) не ловните дружини, а техните сдружения - чл. 30, ал. 4 ЗЛОД. Нещо повече - тези сдружения са признати от закона за особени представители на ловците и неперсонифицираните ловни дружини пред съответните държавни и общински органи - чл. 30, ал. 3 ЗЛОД.

Според чл. 2, ал. 1 и чл. 34 ЗЛОД дивечът в Република България е частна държавна собственост и се стопанисва от държавните дивечовъдни станции (държавни предприятия по чл. 62, ал. 3 ТЗ), от държавните лесничейства (юридически лица - структури на Националното управление на горите) и от сдруженията на ловните дружини.

Сдруженията на ловните дружини, т. е. на българските граждани с право на лов, стопанисват 85 и повече на сто от ловната площ на страната въз основа на договори, сключени след пряко договаряне с държавните лесничейства (чл. 36, ал. 2 ЗЛОД). Тези договори, наименовани договори за стопанисване и ползване на дивеча, се сключват с директора на държавното лесничейство след провеждането на една задължителна, подробно регламентирана с Правилника за прилагане на Закона за лова и опазването на дивеча (ППЗЛОД) процедура, която се открива със заповед на директора. За всеки ловностопански район се сключва отделен договор. Затова за всеки ловностопански район се провежда отделна процедура за пряко договаряне, а в заповедта, с която се открива всяка процедура за пряко договаряне, директорът на държавното лесничейство изрично посочва ловностопанския район, за който ще се проведат преговорите и ще се сключи договорът. Това показва, че определянето на границите на ловностопанските райони е дейност, която предхожда и обуславя прякото договаряне между ловните сдружения и държавните лесничейства.

Границите на ловностопанските райони се определят въз основа на критериите по чл. 7, ал. 6 ЗЛОД и се утвърждават със заповед на министъра на земеделието и горите по предложение на началника на Националното управление по горите (НУГ). За ловностопанските райони, които ще се стопанисват от ловните сдружения, началникът на НУГ прави предложение въз основа на направени вече пред него предложения от комисиите по чл. 18, ал. 1 ЗЛОД - чл. 3, ал. 2, т. 1 ППЗЛОД. И тук Министерският съвет е направил опит да регламентира разрешаването на евентуалните спорове по тези предложения - спорните въпроси се решават от съветите по лова при регионалните управления на горите. Следователно производството не е съвсем безспорно. Възможно е ловните сдружения да не са съгласни с границите на един или друг или на няколко ловностопански района. Възникналите от това спорове не могат да бъдат възлагани на съветите по лова, защото те са консултативни органи (виж чл. 19 във връзка с чл. 16, ал. 2 ЗЛОД) и защото Конституцията не допуска други органи, освен съдилищата, да разрешават спорове, които са свързани с права. А от границите на ловностопанския район зависят: неговата площ и оттук - броят на ловците, които ще членуват в стопанисващата ловна дружина; от ловната площ на сдружението пък зависи максималният брой на ловците на територията на държавното лесничейство (чл. 29, ал. 2 ЗЛОД); зависят и други въпроси, непосредствено свързани с правото на лов.

Но докато при първоначалното определяне и утвърждаване на границите на ловностопанските райони нарушаването или застрашаването на права, свободи и законни интереси е по-скоро хипотетично, то не така стои въпросът при изменението на границите на ловностопански райони, за които вече има сключени договори за стопанисване и ползване на дивеча от ловни сдружения. Тези договори се сключват за срок 10 години - чл. 45, ал. 1 ППЗЛОД. С тяхното сключване ловните дружини и организираните ловци, членуващи в тях, придобиват вече конкретни права. Това обстоятелство е посочено и от Конституционния съд в мотивите на неговото решение № 15 от 31.05.2001 г. по к.д. № 3 от 2001 г.: “Осъществяването (на дейност по стопанисването на дивеча) обаче не е предоставено на собствениците, а на лицата, изброени в чл. 34 ЗЛОД... От тях се упражняват права (по чл. 46, ал. 4, чл. 68, ал. 4 ЗЛОД) и се изпълняват задължения (по чл. 37, чл. 68, ал. 3, чл. 78 ЗЛОД), което е свързано с ползване на горските площи за преминаване, престой, изграждане на ловностопански съоръжения и други дейности, обхващащи се от стопанисването на дивеча.” Към изброяването на правата, направено от Конституционния съд, може да се добави и правото да администрират ползването на дивеча и неговата охрана (чл. 50, чл. 59, чл. 67, ал. 2 и 6, и т. н.).

Изменението на границите на ловностопанския район, което води до намаляване на неговата площ, негативно засяга сдружението и членуващите в него ловци. Защитата в тези случаи може да се осъществи единствено чрез оспорване на заповедта на министъра на земеделието и горите. Защото в договора за стопанисване и ползване на дивеча ловностопанският район е определен (индивидуализиран) единствено чрез неговото наименование. Намаляването на неговата площ не се отразява в наименованието, поради което договорът си остава сключен за ловностопанския район с това наименование. Намаляването на площта е отразено единствено в заповедта на министъра по чл. 7, ал. 6 ЗЛОД и затова единственият начин за защита срещу него е оспорването на тази заповед.

За илюстрация ще посоча заповед № РД 49-117 от 18.07.2003 г., с която е изменена заповед № РД 46-1545 от 22.08.2001 г. в частта за границите на ловностопански райони “Рогозче”, “Нановица” и “Равен” (приложения по адм.д. № 8286 от 2003 г.).

Със заповед № РД 46-1545 от 22.08.2001 г. ловностопански район “Рогозче” е определен с обща площ 9920,7 ха, от които 6330,4 ха държавен горски фонд (ДГФ). След изменението на границите му, направено със заповед № РД 49-117 от 18.07.2003 г., общата площ на този ловностопански район става 7025, 25 ха, от които 4315,7 ха ДГФ, или ловната площ е намалена с 2895,45 ха, от които 2014,7 ха. Намалени, макар и с по-малко хектари, са и площите на останалите два ловностопански района - “Нановица” и “Равен”. Намалението на ловната площ се дължи на обстоятелството, че е образуван нов ловностопански район - “Припек”, с обща площ 2956,25 ха, от които 2070,5 ха ДГФ (сравни намалението на общата площ и на площта от ДГФ при ловностопански район “Рогозче”), т. е. намалението на площта на ловностопански район “Рогозче” се дължи на извършено разделяне на този район. А според чл. 3а, ал. 2 ППЗЛОД предложенията за разделяне на ловностопанските райони се представят от ловното сдружение, придружени с протокол от общото събрание на ловната дружина, стопанисваща дивеча, в който протокол да се съдържа решение за разделяне на района, взето с обикновено мнозинство от членовете на дружината. По делото такъв протокол не е представен. Нещо повече - не е взето дори мнението на ловната дружина, стопанисваща дивеча в район “Рогозче”.

Такива данни се съдържат и в другите дела по цитираните в предложението за тълкувателно постановление съдебни решения. При тяхното наличие за мен е необясним изводът, че липсва правен интерес от съдебното оспорване на заповедта по чл. 7, ал. 6 ЗЛОД, с която се намалява, в т. ч. и когато се разделя, площта на ловностопанските райони. Определено считам, че разрешаването на спорните въпроси от консултативния орган съвет по лова (чл. 3, ал. 2, т. 1 ППЗЛОД) е недопустимо, защото противоречи на Конституцията, а по отношение на българските граждани с право на лов - и на чл. 6.1 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, който изисква да бъде осигурен достъп до независим и безпристрастен съд на всяко лице, когато се определят негови граждански права и задължения.

II. Заповедта по чл. 7, ал. 6 ЗЛОД не е индивидуален административен акт, защото тя е общ административен акт. Аргументите ми за това определение на заповедта са основани на обстоятелството, че с нея на определена земна площ се дава статут на ловностопански район. Административните актове, с които се дава статут на определена територия, са общи административни актове (напр. общи и подробни устройствени планове, заповеди за обявяване на защитени територии и т. н.). Поради това и последващият акт, с който се изменя границата на тази територия, също представлява общ административен акт.

Но дори тази заповед да бъде определена като вътрешнослужебен административен акт, както се приема с постановлението, не споделям извода, че с нея не се засягат права, свободи и законни интереси на граждани и юридически лица. По-горе изложих съображения защо считам, че с тази заповед се засягат по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията ловците, членуващи в съответната стопанисваща ловна дружина, респ. защо се засяга ловното сдружение като юридическо лице с нестопанска цел, особено в хипотезата на заповед, с която се намалява площта на ловностопанските райони. Сега само ще добавя, че ми се струва малко вероятно да бъде успешно проведен иск за вреди, възникнали от лишаването на ловната дружина и членуващите в нея ловци от стопанисването и ползването на дивеча върху пълния размер на договорената ловна площ. Защото считам за успешно (основателно) възражението, че е налице обективна причина за намаляването на ловната площ (заповед по чл. 7, ал. 6 ЗЛОД).

По изложените съображения считам:

1. че заповедта по чл. 7, ал. 6 ЗЛОД е административен акт,

2. който засяга ловците в съответната ловна дружина (особено когато с нея се разделя и въобще се намалява площта на ловностопанските райони), и

3. съдебното обжалване не е изрично изключено със закон.