Върховният административен съд в състав: председател: Венета Марковска, и членове: Йордан Константинов, Мариника Чернева, с участието на секретар-протоколиста Кармен Китова разгледа административно дело № 11138 по описа за 2007 г. на Върховния административен съд, първо А отделение, докладвано от съдията Йордан Константинов.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. АПК.
Образувано е по жалба на Сдружение за развитие на българското здравеопазване, София, представлявано от председателя на управителния съвет д-р Стойчо Кацаров, и сдружение “Българско правно дружество”, София, представлявано от председателя на управителния съвет Иван Тодоров Груйкин, против чл. 45 и глава четвърта от Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза на работоспособността и на регионалните картотеки на медицинските експертизи, приет с Постановление № 97 на Министерския съвет от 2005 г. (ДВ, бр. 47 от 2005 г.).
В жалбата се твърди, че обжалваните разпоредби са незаконосъобразни като издадени в противоречие с материалния закон и в нарушение на процесуалните правила - отменителни основания съгласно чл. 146, т. 3 и 4 във връзка с чл. 196 АПК. Навеждат се доводи, че цитираният правилник е издаден на основание чл. 109 от Закона за здравето (ЗЗ), с който на Министерския съвет е делегирано правото да определи с правилник устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и регионалните картотеки на медицинските експертизи (РКМЕ), като с атакуваните чл. 45 и глава четвърта - “Обжалване на решенията на органите на експертизата на работоспособността” е определен ред за административни правила и производство по обжалване на решенията на административни органи - лекарски консултативни комисии, трудово-експертни лекарски комисии и национална експертна лекарска комисия. Прави се оплакване, че приемайки правила за административното производство и за обжалване на решенията на органите на експертизата, Министерският съвет е нарушил чл. 4 от Административно-процесуалния кодекс (АПК) и е излязъл извън основанията и реда, предвидени в него, поради което текстът на чл. 45 и глава четвърта от правилника са нищожни, тъй като са приети без правно основание и в нарушение на законова делегация.
Навеждат се и доводи, че съгласно чл. 114 от Конституцията на Република България въз основа на и в изпълнение на законите Министерският съвет приема постановления, разпореждания и решения, като с постановления МС приема и правилници и наредби, който принцип е залегнал и в чл. 20, ал. 4 от Закона за администрацията (ЗА). Въпросните актове осигуряват изпълнение на законите и пораждат съответните правни последици за адресатите, към които са отправени, те са подзаконови по природа и вторично уреждат вече регламентирани от закона обществени отношения. Посочва се още, че Министерският съвет има право първично да регламентира обществени отношения при строго определени условия - обществените отношения да са в сферата на изпълнителната и разпоредителната власт и да не са основни и да не се поддават на трайна уредба, като издаденият акт не може да противоречи на конституционната и законова уредба, като следва да се има предвид разпоредбата на чл. 1 ЗА, който урежда структурата на администрацията, основните принципи на организацията й на дейност, длъжностите в нея и основните изисквания за заемането им, правомощията на органите на изпълнителната власт, структурата и организацията на дейността на тяхната администрация и се прилага доколкото не е установено друго в специални закони. Посочва се, че в чл. 60 ЗА е определено, че МС може да създава с постановление на свое подчинение или към министър експериментални лаборатории, изследователски институти, образователни центрове или центрове за обучение, медицински и рехабилитационни центрове и други, а в алинея втора е изрично определено, че само дейността и организацията на работа на структурите по алинея първа се определят с устройствен правилник, който определя структурата, състава и функциите на отделните звена на администрацията. На база на изложеното се прави оплакване, че по същината си обжалваният правилник не следва да съдържа норми, които да създават нов административен ред за регулиране на правоотношения, чиято регламентация вече е създадена и установена. Излагат се аргументи, че в чл. 110 - 113 ЗЗ изрично е определен редът, по който протича контролът и обжалването на актовете, издавани от лекуващите лекари, ЛКК, ТЕЛК и НТЕЛК, а в чл. 112, ал. 1, т. 4 е определен и процесуалният закон, по който се обжалват решенията на НТЕЛК - АПК. В жалбата се твърди, че от изложеното следва изводът, че определените със ЗЗ органи, които издават актове, представляващи експертиза на временната нетрудоспособност, влизат в категорията на административните органи и като такива всички техни актове, действия или бездействия по повод на експертизата на временната нетрудоспособност подлежат на обжалване по установения за цялата страна административен ред. Твърди се още, че според чл. 2 АПК същият се прилага за административните производства пред всички органи на Република България, доколкото със закон не е установено друго, а до настоящия момент ЗЗ не предвижда друг ред за административно производство, поради което следва да се прилага общоприетият. Според жалбоподателите с оспорваните текстове на чл. 45 и глава четвърта от правилника са въведени правила за административно производство с подзаконов нормативен акт, като по този начин е допуснато нарушение на чл. 2 АПК.
По изложените съображения молят Върховният административен съд да отмени като незаконосъобразни чл. 45 и глава четвърта от Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза на работоспособността и на регионалните картотеки на медицинските експертизи, приет с Постановление № 97 на Министерския съвет от 2005 г. (ДВ, бр. 47 от 2005 г.).
Ответният по жалбата Министерски съвет на Република България не е взел становище. По делото е представено писмено становище на Министерството на здравеопазването до Министерския съвет с изх. № 97-00-138 от 10.10.2007 г., според което подадената жалба е недопустима и неоснователна.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение, че жалбата е процесуално допустима, а по същество е неоснователна и следва да бъде отхвърлена.
По реда на чл. 189 АПК като страна по делото е конституирано сдружение “Център за защита правата в здравеопазването”, София, представлявано от изпълнителния директор Асен Пенков Георгиев. В жалбата на сдружението се твърди, че в чл. 45 от правилника се установява тримесечен срок за произнасяне на НЕЛК, което противоречи на разпоредбите на чл. 57 АПК, който е приложим във всички случаи на административното производство, освен ако със закон е определено друго, а в разпоредбите на Закона за здравето, въз основа на който е издаден правилникът, не е предвидено такова друго. Посочва се, че нормата на чл. 45 от правилника създава предпоставки за обосновано административно бездействие и определя масово прилагане на изключението “непроизнасяне в срок”. По отношение на нормите на глава четвърта от правилника се прави оплакване, че те частично възпроизвеждат разпоредбите на чл. 99 и сл. АПК и чл. 112 ЗЗ, но същевременно постановяват, че за отмяна на всяко решение на комисиите не е необходимо да са спазени законовите предпоставки, като по този начин се създават предпоставки за провеждане на различно административно производство от законоустановеното.
Върховният административен съд, тричленен състав на първо А отделение, като обсъди събраните по делото доказателства и доводите на страните, намира за установено следното:
Съгласно чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Република България Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. Тези актове имат нормативен характер, с тях се създават права и задължения за неограничен кръг правни субекти, за които съществува правен интерес да ги обжалват пред ВАС, ако считат, че те противоречат на закона като нормативен акт от по-висока степен и накърняват правата и законните им интереси. Съгласно чл. 187, ал. 1 АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето.
От представените по делото заверени копия от удостоверения за регистрация на Сдружение за развитие на българското здравеопазване, сдружение “Българско правно дружество” и сдружение “Център за защита правата в здравеопазването” е видно, че и трите сдружения са вписани в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел със седалище София, като една от целите им е защита на общите и индивидуалните права на членовете им по административен и съдебен ред в областта на здравеопазването. Доколкото с обжалвания подзаконов нормативен акт се определят административни правила и производство по обжалване на решенията на ЛКК, ТЕЛК и НЕЛК, то следва да бъде прието, че жалбоподателите имат правен интерес да атакуват същия, след като считат, че при издаването на постановлението са нарушени законови разпоредби и по този начин са накърнени правата и законните интереси на техните членове.
В горния смисъл следва да бъде прието, че подадената жалба е процесуално допустима по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК и следва да бъде разгледана.
Разгледана по същество, тя е частично основателна по следните съображения:
С раздел IV “Медицинска експертиза” от глава трета “Медицинско обслужване” на Закона за здравето (ДВ, бр. 70 от 2004 г., в сила от 01.01.2005 г.) са регламентирани обществените отношения в здравеопазването, свързани с определяне степента на намалена работоспособност и за потвърждаване на професионална болест. Според чл. 101, ал. 1 ЗЗ за установяване степента на намалена работоспособност и за потвърждаване на професионална болест се извършва медицинска експертиза. Според чл. 109 от закона устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза по чл. 103 и на РКМЕ се определят с правилник на Министерския съвет.
В изпълнение на това си правомощие Министерският съвет е издал Правилник за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза на работоспособността и на регионалните картотеки на медицинските експертизи, приет с ПМС № 97 от 2005 г. (обн., ДВ, бр. 47 от 2005 г.; изм., бр. 96 от 2005 г. и бр. 84 от 2007 г.). Конкретно атакуваните разпоредби на чл. 45 и глава четвърта от правилника имат следното съдържание:
“Чл. 45. (1) Националната експертна лекарска комисия постановява своите решения в срок 3 месеца от датата на постъпване на медицинските документи.
(2) При временна неработоспособност срокът по ал. 1 е 15 дни.
(3) В случаите, когато се провеждат допълнителни амбулаторни или болнични изследвания или се изискват допълнителни документи, срокът започва да тече от датата на получаването им. Чл. 61. (1) Обжалванията и възраженията от страна на заинтересуваните лица и органи се правят:
1. срещу решенията на лекуващия лекар - в 14-дневен срок от получаването им, пред ЛКК;
2. срещу решенията на ЛКК - в 14-дневен срок от получаването им, пред ТЕЛК;
3. срещу решенията на ТЕЛК - в 14-дневен срок от получаването им, пред НЕЛК;
4. срещу решенията на НЕЛК - в 14-дневен срок от получаването им, пред Софийския градски съд по реда на Закона за административното производство.
(2) Обжалванията и възраженията по ал. 1, т. 1 се правят чрез регионалния съвет по чл. 111 ЗЗ, по ал. 1, т. 2 - чрез РКМЕ, а по т. 3 - чрез РКМЕ или чрез директора на НЕЛК.
(3) Заинтересуваните лица и органи могат да обжалват в 14-дневен срок решенията на ЛКК, с които се нарушават изискванията и редът при издаване на болнични листове, и пред регионалния съвет по чл. 111 ЗЗ.
(4) Срокът за обжалването по ал. 1 и 3 започва да тече от датата на получаване на експертното решение.
(5) Когато обжалваният болничен лист е издаден от член на ЛКК, преценката по него се прави от друга ЛКК.
(6) Експертният орган, постановил отмененото решение, не може да обжалва по реда на ал. 1 и 3.
Чл. 62. (1) Регионалният съвет изпраща жалбата на ЛКК в 3-дневен срок от получаването й.
(2) Регионалната картотека на медицинските експертизи изпраща жалбата в ТЕЛК (НЕЛК) в 3-дневен срок от получаването й заедно с цялата налична медицинска документация.
(3) В случаите, когато жалбата е подадена чрез друг орган, тя се изпраща до съответния орган по чл. 61, ал. 1, като срокът за обжалване се приема за спазен.
Чл. 63. Лекарските консултативни комисии се произнасят с мотивирано решение по здравословното състояние и работоспособността на лицата по повод обжалвани болнични листове в 10-дневен срок от датата на получаване на медицинската документация.
Чл. 64. Когато НЕЛК е отменила решението на ТЕЛК и е върнала преписката за ново освидетелстване или преосвидетелстване на лицето, медицинското експертно досие се изпраща от РКМЕ на съответната ТЕЛК в срок два дни от получаването му.
Чл. 65. (1) Лекарските консултативни комисии, РКМЕ и НЕЛК с писмо с обратна разписка изпращат експертното решение на работодателя (ако лицето работи), на ТП на НОИ, на лицето и на други заинтересувани лица и органи съобразно конкретния случай.
(2) Националната експертна лекарска комисия информира ТП на НОИ за нейни обжалвани решения пред Софийския градски съд.
Чл. 66. (1) Органите по експертизата на работоспособността могат по своя инициатива да отменят или изменят неправилни решения на по-долустоящите органи, както и да връщат техните решения за отстраняване на грешки и непълноти.
(2) Директорът на НЕЛК може да разпореди преразглеждане на непълни, неправилни или противоречиви решения, постановени от нейните състави.
(3) При технически грешки РКМЕ връща експертното решение на ТЕЛК (НЕЛК) за поправка, която се прави с частично решение.
Чл. 67. Обжалването на решенията на органите на експертизата спират плащанията по тях.”
Систематизирайки изложеното в жалбата, оплакванията на жалбоподателите се изразяват в следното:
1. нищожност на обжалваните норми, тъй като същите са издадени в нарушение на законовата делегация, предоставена на Министерския съвет;
2. нарушаване на разпоредбите на чл. 2 АПК, тъй като с подзаконов нормативен акт са въведени нови правила за административно производство;
3. противоречие с разпоредбата на чл. 57 АПК на установения с чл. 45 от правилника тримесечен срок за произнасяне на НЕЛК;
4. противоречие на нормата на чл. 66 от правилника с разпоредбите на чл. 99 и сл. АПК и чл. 112 ЗЗ.
Направените оплаквания са неоснователни.

По т. 1 от оплакванията
Съгласно чл. 114 от Конституцията на Република България въз основа и в изпълнение на законите Министерският съвет приема постановления, разпореждания и решения, а с постановления Министерският съвет приема и правилници и наредби. Разпоредбата на вече цитирания чл. 109 ЗЗ определя, че устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза по чл. 103 и на РКМЕ се определят с правилник на Министерския съвет. В изпълнение на тази си законова делегация МС е издал въпросния Правилник за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза на работоспособността и на регионалните картотеки на медицинските експертизи. В изпълнение на своите законови функции органите на медицинската експертиза издават решения, които по своето естество са индивидуални административни актове по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, поради което могат да бъдат обжалвани и отменяни по реда за обжалване и отменяне на индивидуалните административни актове, то е правно логически издържано в организационния правилник на медицинската експертиза да бъдат включени и разпоредби по обжалването на тези актове. Включването на разпоредби по обжалване и отмяна на решенията на експертните комисии не може да бъде разглеждано като нарушаване на законова делегация, тъй като те не създават нов ред по обжалване и отмяна, а само възпроизвеждат законово установени разпоредби на АПК и ЗЗ. Чрез преповтаряне на тези разпоредби в подзаконов нормативен акт същите се свеждат до знанието на по-голям кръг правни субекти, адресати на тези норми, и по-този начин улесняват същите при осъществяване и защита на правата им. Доколкото членовете на експертните комисии не са юристи, то от гледна точка на нормотворчеството също е логически оправдано в устройствения правилник да бъде възпроизведен редът за обжалване и отмяна на решенията.
В този смисъл направеното оплакване за нищожност на атакуваните разпоредби поради приемането им без правно основание и в нарушение на законовата делегация се явява неоснователно.

По т. 2 от оплакванията
Направеното оплакване за противоречие на атакуваните разпоредби с нормата на чл. 2 АПК е неоснователно.
Според алинея първа на чл. 2 АПК кодексът се прилага за административните производства пред всички органи на Република България, доколкото със закон не е установено друго. Тълкуването на разпоредбите на Закона за администрацията действително налага изводът, че определените със ЗЗ органи, които издават актове, представляващи експертиза на временната нетрудоспособност, са от категорията на административните органи и като такива всички техни актове, действия и бездействия по повод на експертизата на временната нетрудоспособност подлежат на обжалване по установения за цялата страна ред, в който смисъл следва да бъдат споделени доводите на жалбоподателите. Вярно е и твърдението им, че разпоредбите на ЗЗ не установяват друг ред на обжалване. С оглед на изложените по т. 1 мотиви обаче е вярно и това, че обжалваните разпоредби само преповтарят разпоредбите на тъй наречения “общ ред”, а не установяват друг, различен от общия ред на обжалване. Впрочем никъде в жалбите не се сочи конкретно в какво точно се установява това различие.
Поради това направеното оплакване за противоречие на обжалваните разпоредби с нормата на чл. 2 АПК се явява неоснователно.

По т. 3 от оплакванията
Третото основно оплакване в жалбата е досежно противоречие на установения с чл. 45 от правилника тримесечен срок за произнасяне на НЕЛК с разпоредбата на чл. 57 АПК.
Член 57, ал. 1 АПК определя, че административният акт се издава до 14 дни от датата на започване на производството. Според чл. 45, ал. 1 от правилника Националната експертна лекарска комисия постановява своите решения в срок 3 месеца от датата на постъпване на медицинските документи. Имайки предвид изложеното по-горе, че решенията на НЕЛК съставляват индивидуални административни актове, съпоставката на установените срокове по двете разпоредби би довела на пръв поглед до извода, че подобно противоречие съществува. Но имайки предвид характера на дейността на НЕЛК, изхождайки от нормите, които я регламентират, следва да бъде прието, че издаваните от нея актове са от особено естество, поради което за сроковете за издаването им за тях намира приложение разпоредбата на чл. 22, т. 1 АПК, според която производството по този раздел не се прилага за административните актове, които по силата на специален закон се изпълняват незабавно или е предвидено специално производство с оглед на естеството им.
С оглед на изложеното не може да бъде прието, че установеният тримесечен срок за издаване на решенията на НЕЛК е в противоречие с общия срок за издаване на индивидуални административни актове, установен с чл. 57, ал. 1 АПК, и че с него не се създава изключението “непроизнасяне в срок” да се превръща в правило. Като неоснователно направеното оплакване следва да бъде отхвърлено.

По т. 4 от оплакванията
Конкретно оплакването се изразява в това, че разпоредбата на чл. 66 от правилника възпроизвежда частично основанията за отмяна, предвидени в чл. 99 АПК и чл. 112 ЗЗ, като по този начин се създават предпоставки за провеждане на различно административно производство.
Направеното оплакване е основателно.
Разпоредбата на чл. 66 от правилника има следното съдържание:
“Чл. 66. (1) Органите по експертизата на работоспособността могат по своя инициатива да отменят или изменят неправилни решения на по-долустоящите органи, както и да връщат техните решения за отстраняване на грешки и непълноти.
(2) Директорът на НЕЛК може да разпореди преразглеждане на непълни, неправилни или противоречиви решения, постановени от нейните състави.
(3) При технически грешки РКМЕ връща експертното решение на ТЕЛК (НЕЛК) за поправка, която се прави с частично решение.”
Съпоставката на тази разпоредба с нормите от глава седма на АПК - “Възобновяване на производства по издаване на административни актове”, и тези на чл. 112 и 113 ЗЗ налага изводът, че в чл. 66 от правилника са възпроизведени алинеи втора и трета на чл. 113 ЗЗ, като единственото различие е, че в първите две алинеи на чл. 66 е пропуснат изразът “в тримесечен срок от издаването (постановяването) им”. На практика това означава, че с нормите на чл. 66, ал. 1 и 2 е разширено приложното поле на правомощията на органите на медицинската експертиза и на ръководителя на НЕЛК, тъй като по закон - чл. 113, ал. 1 и 2, правомощията на тези органи по отмяна или изменение на неправилни решения на долустоящите органи са ограничени до изтичането на тримесечен срок от постановяване на решенията, а в правилника подобно ограничение не съществува, което позволява тълкуване в смисъл, че правомощието може да бъде упражнявано неограничено във времето. Съгласно чл. 15, ал. 1 ЗНА нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. В случая в разпоредбите на чл. 66, ал. 1 и 2 от правилника подобно съответствие не е налице с оглед на това, че в законовите разпоредби на чл. 113, ал. 1 и 2 от Закона за здравето е въведено времево ограничение на правомощията на горестоящите органи на медицинската експертиза и ръководителя на НЕЛК, което ограничение не е възпроизведено в подзаконовите разпоредби и по този начин е създадена възможност въпросното правомощие на посочените административни органи да бъде упражнявано неограничено във времето. Поради това като противоречащи с нормите на чл. 113, ал. 1 и 2 ЗЗ разпоредбите на чл. 66, ал. 1 и 2 от правилника следва да бъдат отменени в частта, в която е пропуснат посоченият в чл. 113, ал. 1 и 2 ЗЗ тримесечен срок.
В случай на неподаване на касационни жалби или протест или те бъдат отхвърлени от второинстанционния съд решението следва да се обнародва в “Държавен вестник”.
Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на първо А отделение, Отменя чл. 66, ал. 1 и 2 от Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза на работоспособността и на регионалните картотеки на медицинските експертизи, приет с Постановление № 97 на Министерския съвет от 2005 г. (ДВ, бр. 47 от 2005 г.), в частта им, в която е пропуснат посоченият в чл. 113, ал. 1 и 2 от Закона за здравето тримесечен срок.
Отхвърля оспорването на Сдружението за развитие на българското здравеопазване - София, представлявано от председателя на управителния съвет д-р Стойчо Кацаров, сдружение “Българско правно дружество”, София, представлявано от председателя на управителния съвет Иван Тодоров Груйкин, и сдружение “Център за защита правата в здравеопазването”, София, представлявано от изпълнителния директор Асен Пенков Георгиев, на разпоредбите на чл. 45 и останалите разпоредби на глава четвърта от Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза на работоспособността и на регионалните картотеки на медицинските експертизи, приет с Постановление № 97 на Министерския съвет от 2005 г. (ДВ, бр. 47 от 2005 г.), като неоснователно.
Решението е оставено в сила с Решение № 11050 от 23.10.2008 г., постановено по адм. дело № 5399 от 2008 г. по описа на Върховния административен съд, петчленен състав, I колегия.