Върховният административен съд в състав: председател: Стефка Стоева, и членове: Дима Йорданова, Ангел Калинов, Георги Ангелов и Захаринка Тодорова, при участието на секретар-протоколиста Григоринка Любенова разгледа административно дело № 12871 по описа за 2008 г. на Върховния административен съд, петчленен състав, докладвано от председателя Стефка Стоева.
Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК.
Образувано е по касационен протест на Върховна административна прокуратура против решение № 7947 от 30.VI.2008 г. по адм. дело № 12624/2007 на Върховния административен съд, второ отделение, в частта, с която е отменен чл. 8, ал. 2, т. 10, чл. 29, ал. 3 в частта “или най-малко от 1/5 от членовете на ВСС”, чл. 39, ал. 3, изречение второ в частта “краткият протокол се подписва от представляващия ВСС и главния секретар” и чл. 39, ал. 4 в частта “и представляващия” от Правилника за организацията и дейността на Висшия съдебен съвет и неговата администрация (ДВ, бр. 94 от 2007 г.).
Решението в частта, с която е отхвърлена жалбата на министъра на правосъдието срещу чл. 39, ал. 3, изречение второ относно текста “след подпис на стенографа/ите” от същия правилник, не е оспорено и е влязло в сила.
В касационния протест се поддържат доводи за неправилност на протестираното решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. първо и трето АПК.
Ответникът - Висшият съдебен съвет, не е взел становище по касационния протест.
Заинтересованата страна - министърът на правосъдието, моли решението да бъде оставено в сила.
Представителят на Върховната административна прокуратура поддържа касационния протест.
Върховният административен съд, като прецени доводите в касационния протест и извърши служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон, намира същия за неоснователен.
За да постанови решението в оспорената част, първоинстанционният съд е приел, че разпоредбата на чл. 29, ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на Висшия съдебен съвет и неговата администрация (по-долу “правилника”) в частта “или най-малко от 1/5 от членовете на ВСС” противоречи на материалноправните разпоредби на чл. 32, ал. 1 - 4 и чл. 33, ал. 1 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) и на целта на закона за уреждане на взаимодействието между съдебната власт и органите на изпълнителната и законодателната власт. Счел е, че с първата от цитираните норми законодателят е регламентирал управленски функции на министъра на правосъдието по организиране и ръководене на заседанията на Висшия съдебен съвет, като е предвидено в определени законови хипотези тези функции да се изпълняват и от членове на Висшия съдебен съвет. Приел е, че лицата, които упражняват тези функции, са определени изчерпателно, поради което незаконосъобразно в правилника е уредено правомощие на 1/5 от членовете на съвета, което е предмет на законодателна уредба. Относно чл. 8, ал. 2, т. 10, чл. 39, ал. 3, изречение второ в частта “краткият протокол се подписва от представляващия ВСС и главния секретар” и чл. 39, ал. 4 в частта “и представляващия” е счетено, че удостоверяването на стенографските протоколи с подписа на представляващия Висшия съдебен съвет е резултат на смесване между управленски функции по организация и водене на заседанията и представителни функции, които са от съвсем различно естество и не включват удостоверяване на протоколите от заседанията на колективния орган. Представляващият и главният секретар са извън кръга на лицата, на които законът предоставя функциите по организиране и ръководене на заседанията на Висшия съдебен съвет, поради което е незаконосъобразно с подзаконов нормативен акт да се създават нови правомощия на представляващия, както и на главния секретар на Висшия съдебен съвет.
Решението е постановено в съответствие с материалния закон и е обосновано.
Правилно първоинстанционният съд е приел, че с оспорените разпоредби от правилника по същество се урежда първична материя, предмет на законова регламентация, като се създава правомощие на част от членовете на Висшия съдебен съвет да свикват заседание на съвета наред с предоставеното за това право на министъра на правосъдието. С текста на чл. 29, ал. 3 от правилника “или най-малко от 1/5 от членовете на ВСС” се допълва Законът за съдебната власт в нарушение на чл. 3, чл. 7, ал. 1 и чл. 12 от Закона за нормативните актове, съгласно който е недопустимо подзаконов нормативен акт, издаден по прилагането на закон, да урежда или допълва обществени отношения, които са предмет на трайна уредба от закон.
Висшият съдебен съвет е колективен административен орган, на който по силата на чл. 130 от Конституцията са възложени правомощия да осъществява кадровата политика на съдебната власт. С действащия Закон за съдебната власт Висшият съдебен съвет е конституиран като постоянно действащ орган (чл. 16, ал. 1 ЗСВ), като в съответствие с теорията за сътрудничеството и възпирането между законодателната, изпълнителната и съдебната власт и установената законодателна традиция част от членовете, освен тези по право, се избират от органите на съдебната власт, а останалите - от Народното събрание.
Съгласно чл. 130, ал. 5 от Конституцията заседанията на Висшия съдебен съвет се председателстват от министъра на правосъдието, който не участва в гласуването. Това правомощие на министъра на правосъдието е израз именно на принципа за разделение и взаимно контролиране между трите власти. В продължение и доразвитие на посочената конституционна уредба на министъра на правосъдието с чл. 32, ал. 1 ЗСВ са предоставени функции да организира и ръководи провеждането на заседанията на Висшия съдебен съвет.
Правомощието за свикване на Висшия съдебен съвет е предоставено с чл. 33, ал. 1 ЗСВ на председателстващия, който по правило е министърът на правосъдието, освен когато поради обективни причини той отсъства и се замества от членовете по право на Висшия съдебен съвет или от изборен член при отсъствие на последните. Фигурата на председателстващия е създадена като част и продължение на правомощията за организиране и ръководство на заседанията на Висшия съдебен съвет, тъй като председателстването на заседанието е реализиране на функцията за организиране и ръководене на заседанията на съвета. Продължение на изготвянето на дневния ред и подготовката на заседанието е свикването на членовете на Висшия съдебен съвет от министъра на правосъдието на определената за това дата и в съответствие с утвърдения дневен ред.
Думата “организирам” съгласно Българския тълковен речник (издателство “Наука и изкуство”, 2005 г.) означава “поставям в ред, уреждам, натъкмявам, устройвам някаква дейност, общност от хора, предприятие и др”. От значението на употребения термин и съгласно законовата уредба правомощието на министъра на правосъдието да организира заседанията на Висшия съдебен съвет включва изготвянето на дневния ред, насрочване на заседанието, уведомяването на членовете на съвета за деня на провеждане на пленарно заседание и за утвърдения дневен ред, както и снабдяването на членовете на съвета с необходимите писмени материали. Следователно касае се до цялата правна и техническа дейност, свързана с подготовката на заседанията на съвета (чл. 33 ЗСВ).
Висшият съдебен съвет е постоянно действащ орган и правомощието на министъра на правосъдието да свиква заседанията му е израз по същество на организационни правомощия, свързани с оперативната работа на съвета. Висшият съдебен съвет не работи на сесии, поради което свикването му на заседания няма силата на конституиране и поставяне началото на работната сесия, а е проява само на функцията по организиране работата на съвета.
Съществената разлика между постоянно действащия Висш съдебен съвет при сегашната законова уредба и работещия на периодични заседания Висш съдебен съвет по отменения Закон за съдебната власт обосновава и различния режим на свикване на заседанията на Висшия съдебен съвет. Съгласно чл. 26, ал. 3 ЗСВ (отм.) заседанията на Висшия съдебен съвет се свикваха най-малко веднъж на 3 месеца от председателстващия или по искане на 1/5 от неговите членове. При предходния режим членовете на Висшия съдебен съвет бяха действащи магистрати и съветът упражняваше правомощията си единствено по време на и по повод свикването на заседанията, което имаше конституиращо значение за започване работата на кадровия орган на съдебната власт. Именно поради това с оглед пълноценното му функциониране по отменения режим беше предвидено правомощие свикването да става и по искане на 1/5 от членовете на Висшия съдебен съвет. С новия Закон за съдебната власт Висшият съдебен съвет е конституиран като постоянно действащ орган, тоест налице е съществена промяна в неговия устройствен статут, поради което на правомощието за свикването му законодателят е придал единствено организационно значение. Дори законодателната промяна да не е обусловена от изложените по-горе съображения, тя е израз на политическата воля на мнозинството в Народното събрание и е въпрос на действаща законодателна уредба, която не може да се допълва с подзаконов акт.
Правомощието да свика заседанието на съвета е предоставено с действащия Закон за съдебната власт именно и само на председателстващия, който по правило е министърът на правосъдието, с оглед функциите му по организиране на заседанията, а не и на 1/5 от членовете на Висшия съдебен съвет. Макар правомощието да се свика заседание на съвета да е различно от председателстването на заседанията, законодателят е стъпил на връзката между тези две правомощия. Тази нормативна уредба е израз освен на политическо решение на законодателя и на нормотворческата концепция за взаимното сътрудничество и възпиране на съдебната и изпълнителната власт.
Неоснователни са доводите в касационния протест за неправилност на решението, които изразяват само становище за необходимост от дописване на Закона за съдебната власт с правомощие на 1/5 от членовете на Висшия съдебен съвет да свикват заседанията на последния, а не се основават на действащата нормативна уредба.
Действително 1/5 от членовете на Висшия съдебен съвет могат да правят предложения във връзка с определяне броя на магистратите и тяхното назначаване, повишаване или освобождаване от длъжност. Това правомощие е свързано с кадровата административна дейност на Висшия съдебен съвет и няма отношение към организирането на заседанията, поради което не може да бъде използвано като аргумент за дописване на закона с правомощие за свикване на заседанията на съвета от 1/5 от членовете му.
Законосъобразно е становището на първоинстанционния съд и относно противоречието с материалния закон на чл. 8, ал. 2, т. 10, чл. 39, ал. 3, изречение второ в частта “краткият протокол се подписва от представляващия Висшия съдебен съвет и главния секретар” и чл. 39, ал. 4 в частта “и представляващия” от правилника. Правилно съдът е приел, че функцията по удостоверяване съдържанието на протокола е част от функциите за организация и ръководене на заседанието и няма общо с правомощието за представителство на Висшия съдебен съвет, което по силата на чл. 16, ал. 2 ЗСВ е предоставено на един от изборните членове.
С цитираните разпоредби на правилника недопустимо са смесени две различни по правна природа функции при извършване на същинската дейност на колективния орган Висш съдебен съвет, от една страна, и осъществяване на представителство на същия пред обществото и държавните органи, от друга. Видно от съдържанието на чл. 8, ал. 2 от правилника, предоставените правомощия на представляващия Висшия съдебен съвет са в преобладаващата си част израз именно на представителни функции пред обществеността, институциите в страната и в международните отношения. За разлика от представителните функции правомощието за подписване на пълния или съкратения протокол от заседанието на Висшия съдебен съвет е израз на организационна, координационна и ръководна компетентност относно същинската работа на колективния орган - вземането на решения по време на заседания.
Удостоверяването на протокола от заседанието е правомощие на председателстващия на Висшия съдебен съвет, чиято фигура е създадена именно с оглед организацията, провеждането и приключването на заседанията в съответствие с предоставената компетентност на съвета по чл. 30 ЗСВ. Протоколът материализира властническите решения на колективния орган Висшия съдебен съвет в изпълнение на задачите по определяне състава и организацията на работа на съдебната власт и осъществява управление на дейността й. Протоколът от заседанието е първичен документ, който инкорпорира решенията на Висшия съдебен съвет. Компетентността да удостоверява неговото съдържание поради това по никакъв начин не е свързана с представляването на Висшия съдебен съвет пред други органи и институции, правомощие, което е насочено навън, извън отношенията по функциониране на Висшия съдебен съвет при вземане на решения. Правилно първоинстанционният съд е приел, че посочената функция по удостоверяване не се вписва в рамките на представителните функции в същинския им смисъл.
Прехвърлянето с правилника на удостоверителна компетентност в правомощие на представляващия е направено в противоречие със закона и с принципа за разделение на функциите на Висшия съдебен съвет, установен с действащата уредба, поради което цитираните по-горе разпоредби правилно са отменени от съда по същество.
Предвид изложеното, решението следва да бъде оставено в сила, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК Върховният административен съд, петчленен състав, Оставя в сила решение № 7947 от 30.VI.2008 г. по адм. дело № 12624/2007 на Върховния административен съд, второ отделение, в частта, с която е отменен чл. 8, ал. 2, т. 10, чл. 29, ал. 3 в частта “или най-малко от 1/5 от членовете на ВСС”, чл. 39, ал. 3, изречение второ в частта “краткият протокол се подписва от представляващия ВСС и главния секретар” и чл. 39, ал. 4 в частта “и представляващия” от Правилника за организацията и дейността на Висшия съдебен съвет и неговата администрация (ДВ, бр. 94 от 2007 г.).
В останалата част решението е влязло в сила.
Решението не подлежи на обжалване.