Върховният административен съд в състав: председател: Румяна Папазова, и членове: Атанаска Дишева, Николай Гунчев, с участието на секретар-протоколиста Мариана Салджиева разгледа административно дело № 5693 по описа за 2011 г. на Върховния административен съд, тричленен състав, докладвано от Румяна Папазова

Производството е по реда на чл. 185 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Националната асоциация на пчеларите професионалисти със седалище и адрес на управление София, ул. Белоградчик 1, против разпоредбите на чл. 1, т. 1, буква „а“, чл. 2, ал. 1, чл. 9, 10, 11 и 12 от Наредба № 26 от 14.10.2010 г. за специфичните изисквания за директни доставки на малки количества суровини и храни от животински произход, издадена от министъра на земеделието и храните (ДВ, бр. 84 от 26.10.2010 г., в сила от 26.10.2010 г.).

Поддържат се доводи за нищожност и незаконосъобразност на оспорените разпоредби поради противоречия с Регламенти № 852/2004 и № 853/2004 на Европейския парламент и Съвета и Директива 2001/110/ЕС относно меда.

Ответникът – министърът на земеделието и храните, е оспорил жалбата по съображения, изложени в писмени бележки.

Представителят на Върховната административна прокуратура е дал мотивирано заключение за неоснователност на жалбата.

За да се произнесе, Върховният административен съд взе предвид следното:

Жалбата е процесуално допустима като подадена от лице с правен интерес съгласно изискването на чл. 186, ал. 1 АПК. Непосредственият правен интерес на жалбоподателя Националната асоциация на пчеларите професионалисти като юридическо лице с нестопанска цел е обоснован от предмета на дейност и целите му, насочени към подпомагане на членовете на асоциацията и подобряване на пчеларството. На основание чл. 187, ал. 1 АПК оспорването на подзаконовите нормативни актове не е ограничено със срок.

І. Искането за обявяване на оспорените разпоредби за нищожни поради противоречие с Регламенти № 852/2004 г. и № 853/2004 г. на Европейския парламент и Съвета и Директива 2001/110/ЕС е неоснователно.

Наредба № 26 от 14.10.2010 г. за специфичните изисквания за директни доставки на малки количества суровини и храни от животински произход е издадена в рамките на компетентността на министъра на земеделието и храните, делегирана му от чл. 21б, ал. 1 от Закона за храните. С чл. 21б, ал. 2, т. 1, буква „а“ от Закона за храните пчелният мед е изрично включен в групата на първичните продукти, подлежащи на подзаконова нормативна регламентация в случаите по ал. 1.

Законовата делегация по чл. 21б от Закона за храните не влиза в противоречие с Регламент № 852/2004 г. от 29.04.2004 г. на Европейския парламент и Съвета относно хигиената на храните. Разпоредбата на чл. 1, параграф 2, буква „в“ от Регламента изключва прилагането му в случаите на директна доставка от производителя на малки количества първични продукти до крайния потребител или до местни обекти за търговия на дребно, директно снабдяващи крайния потребител. Със следващата т. 3 на държавите членки е предоставено правото да приемат в рамките на националното си законодателство правила, регулиращи дейностите, посочени в параграф 2, буква „в“. Приемането на национални правила относно директните доставки на малки количества първични продукти е предназначено да гарантира постигането на целите на Регламент № 852/2004 г.

Регламент № 853/2004 на Европейския парламент и Съвета от 29.04.2004 г. допълва правилата, предвидени с Регламент (ЕО) № 852/2004, относно определяне на специфични хигиенни правила за храните от животински произход за предприятията за хранителни продукти. С чл. 8.1 от Регламент № 853/2004 пчелният мед е определен като продукт – храна от животински произход. Регламент № 853/2004, подобно на Регламент № 852/2004, е неприложим по отношение на директните доставки на малки количества първични продукти от производителя на крайния потребител или на местни обекти за търговия на дребно, които извършват директни доставки на краен потребител.

ІІ. По исканията за отмяна на оспорените подзаконови нормативни разпоредби като незаконосъобразни Върховният административен съд прие следното:

1. Съгласно чл. 1, т. 1, буква „а“ от Наредба № 26 от 14.10.2010 г. предмет на подзаконово регулиране са условията и редът за директната доставка, извършена от производителя, до крайния потребител или до местни обекти за търговия на дребно, които извършват директни доставки на краен потребител, на малки количества първични продукти, между които попада и пчелният мед.

Оспорената разпоредба в частта „пчелен мед“ не влиза в противоречие с нормативни актове от по-висока степен.

Съгласно посочените по-горе разпоредби пчелният мед е първичен хранителен продукт от животински произход, който се използва в естествен вид, без да бъде подлаган на технологична обработка и преработка. По силата на общностното и националното законодателство регламентирането на правилата за директните доставки на малки количества пчелен мед, предназначени за консумация от отделни лица и домакинства, се извършва с наредба.

2. Разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от Наредба № 26 от 14.10.2010 г. изисква при производството на първичните продукти по чл. 1, т. 1, буква „а“ да се спазват изискванията на Приложение I, Част А на Регламент (ЕО) № 852/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. относно хигиената на храните (обн., OB, бр. L 139 от 30.04.2004 г.).

Приложение № 1, част А относно общите хигиенни разпоредби за първично производство и свързаните с него операции: транспорт, съхранение и обработката на първични продукти на мястото на производство, се отнася до дейностите, извършвани от операторите на предприятия за храни. Извършеното с оспорената национална разпоредба препращане към установените хигиенни изисквания при непреките доставки на големи количества първични хранителни продукти влиза в противоречие с точка 10 от преамбюла на Регламент (ЕО) № 852/2004, в която е прието за уместно при директната доставка на малки количества първични продукти от техния производител до крайния потребител или местния обект за търговия на дребно общественото здраве да се гарантира чрез националното право, в частност поради тясното взаимоотношение между производителя и потребителя.

Националният нормотворец е задължен след анализ на специфичните хранителни рискове да регулира условията и мерките, необходими за контролиране на хигиената при консумация на първични продукти, при специфичните условия на извършвани доставки на крайния потребител в малки количества директно от производителя или чрез местни обекти за търговия на дребно. Националните правила, създаващи съответните специфични изисквания относно директните доставки на малки количества първични продукти, следва да гарантират постигане на целите на регламента.

Към изложеното следва да се добави, че прякото препращане към Регламент (ЕО) № 852/2004 влиза в противоречие не само с изричните клаузи на регламента, цитирани по-горе, но и не са съобразени с националното законодателство: Наредбата за изискванията към пчелния мед, предназначен за консумация от човека, приета с ПМС № 196 от 2002 г. (обн., ДВ, бр. 85 от 5.09.2002 г., в сила от 1.08.2003 г.). Правила относно състава на меда се съдържат и в Приложение № 2 към Директива 2001/110/ЕО на Съвета от 20 декември 2001 г. относно меда за състава на меда (съдържание на захари, влажност, свободни киселини и др.).

С оглед на гореизложеното оспорената подзаконова нормативна разпоредба следва да бъде отменена в частта й относно пчелния мед. Жалбоподателят не е активно легитимиран да иска отмяна на разпоредбата по отношение на всички първични продукти.

3. Съгласно чл. 9 от Наредба № 26 от 14.10.2010 г. малки количества технологично непреработен пчелен мед са количества, които не надвишават 40 % от годишния добив на пчелина, но не повече от 2000 кг.

Очевидно е несъобразяването на дефиницията с предмета и целите на нормативния акт. Понятието „малки количества“ следва да бъде определено не от гледна точка на производството (годишния добив) на един пчелин, а от гледна точка на пряката доставка на пчелен мед, извършена от производителя до крайния потребител или до местни търговски обекти на дребно, които пряко предлагат първичните продукти на крайния потребител.

Несъответствието на разпоредбата с целта, за която е издадена като императивно условие за нейната законосъобразност, обосновава основание за отмяната й.

4. По оспорването на чл. 10, алинеи 1 – 4 от Наредба № 26 от 14.10.2010 г.:

Съгласно ал. 1 пчелният мед, предназначен за преки доставки в малки количества, трябва да е обособен в отделни партиди по видове с ясно разграничено етикетиране и маркировка.

Разпоредбата не влиза в противоречие с норми от по-висок ранг. Изискването за етикетиране на продукта при доставката му е предвидено и от Директива 2001/110/ЕО на Съвета от 20 декември 2001 г. относно меда. В т. 5 от преамбюла на Директивата, на която се позовава жалбоподателят, е посочено, че тясната връзка между качеството на меда и неговия произход налага да се осигури пълна информация по тези въпроси, за да не се допусне потребителят да бъде подведен по отношение на качеството на продукта. В този смисъл изискването за етикетиране и на партидите е законосъобразно.

Не влиза в пряко противоречие с Директива 2001/110/ЕО на Съвета от 20 декември 2001 г. относно меда и разпоредбата на ал. 2, която създава изискване пчелният мед да се съхранява в сухи чисти помещения при температура до 25 °С и влажност на въздуха до 80 %, без достъп на пряка слънчева светлина и в отсъствие на всякакви други странични продукти или материали, с изключение на оборудването за добив. В рамките на предоставената му оперативна самостоятелност административният орган е определил специфични хигиенни изисквания за съхраняване на пчелния мед с оглед запазване на неговите свойства.

По същите съображения не подлежи на отмяна и разпоредбата на ал. 3 на чл. 10 от Наредба № 26 от 14.10.2010 г., която регламентира стойностите за показателите диастазна активност, захари (инвертна захар и захароза или процентно съдържание на фруктоза и глюкоза), поленов анализ и хидроксиметилфурфурол (ХМФ) чрез препращане към приложение № 1 от Наредба № 9 от 2005 г. за условията и реда за одобряване и регистрация на предприятията за преработка на восък и производство на восъчни основи, както и на предприятията за производство и търговия с пчелен мед и пчелни продукти (ДВ, бр. 54 от 2005 г.). Законосъобразността на цитираната наредба е извън предмета на съдебния контрол по това дело. Предвидените лабораторни изследвания на показателите по видове мед за всяка партида охраняват интересите на потребителите и са средство за осъществяване на контрол за качество при преките доставки на малки количества пчелен мед.

Съгласно ал. 4 на чл. 10 от Наредба № 26 от 14.10.2010 г. пчелният мед не трябва да съдържа: 1. механични примеси; 2. остатъци от ветеринарномедицински продукти и препарати за растителна защита, изкуствени подсладители, примеси, забранени с чл. 22 и 24 от Закона за пчеларството, както и други препарати и примеси, влошаващи качеството и застрашаващи безопасността на продукта; 3. патогенни микроорганизми – причинители на заболявания по човека, пчелите и пчелното пило.

Създадените с ал. 4 забрани са в съответствие с Приложение № 2 към Директива 2001/110/ЕО на Съвета от 20.12.2001 г. относно меда.

5. С чл. 11 от Наредба № 26 от 14.10.2010 г. лицата, извършващи директни доставки на пчелен мед, са задължени да водят дневник, който съдържа: 1. добитото количество пчелен мед по партиди; 2. реализираното за директна доставка количество мед по партиди и място на доставката; 3. предаденото количество пчелен мед по партиди на преработвателно предприятие чрез приемно-предавателния протокол; 4. количество пчелен мед, използвано за подхранване на пчелните семейства.

Цитираната разпоредба е приета извън пределите на законовата делегация по чл. 21б от Закона за храните. Тя не е свързана с хигиената на първичния хранителен продукт, доставян директно за консумация от производителя на потребителя в малки количества, а с правила за водене на счетоводната отчетност.

Разпоредбата следва да бъде отменена като несъответна с целта на закона.

6. Съгласно разпоредба на чл. 12 от Наредба № 26 от 14.10.2010 г. директните доставки на малки количества пчелен мед могат да се извършват: 1. от пчелина; 2. до базари, тържища, пазари и обекти за търговия на дребно с изключение на търговските вериги, които извършват директна доставка на крайни потребители.

Искането за отмяна на цитираната разпоредба не е аргументирано, а при извършената служебна проверка не се установи противоречие с разпоредби на българското или общностното право.

С оглед на всички изложени по-горе съображения следва да бъдат отменени оспорените разпоредби на чл. 2, ал. 1 в частта относно пчелния мед, чл. 9 и 11 от Наредба № 26 от 14.10.2010 г. В останалата й част жалбата е неоснователна и следва да бъде отхвърлена. Разноски не са претендирани.

Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,
 

РЕШИ:
 

Отменя като незаконосъобразни разпоредбите на чл. 2, ал. 1 в частта относно пчелния мед, чл. 9 и 11 от Наредба № 26 от 14.10.2010 г. за специфичните изисквания за директни доставки на малки количества суровини и храни от животински произход, издадена от министъра на земеделието и храните (ДВ, бр. 84 от 2010 г., в сила от 26.10.2010 г.).

Отхвърля жалбата на Националната асоциация на пчеларите професионалисти със седалище и адрес на управление София, ул. Белоградчик 1, против разпоредбите на чл. 1, т. 1, буква „а“, чл. 10 и 12 от Наредба № 26 от 14.10.2010 г. за специфичните изисквания за директни доставки на малки количества суровини и храни от животински произход, издадена от министъра на земеделието и храните (ДВ, бр. 84 от 2010 г., в сила от 26.10.2010 г.).

Решението на тричленния състав на Върховния административен съд е оставено в сила с Решение № 7672 от 31.05.2012 г. по адм. дело № 3448/2012 на петчленен състав на ВАС с изключение на тази му част, с която е отменен чл. 9 от Наредба № 26 от 14.10.2010 г. за специфичните изисквания за директни доставки на малки количества суровини и храни от животински произход при следните мотиви:

С касационната жалба на министъра на земеделието и храните се атакува съдебният акт и в частта му, в която е отменена разпоредбата на чл. 9 от Наредба № 26 от 14.10.2010 г. За да постанови този резултат, съдът е приел, че понятието „малки количества“ следва да бъде определено не от гледна точка на производството (годишния добив) на един пчелин, а от гледна точка на пряката доставка на пчелен мед, извършена от производителя до крайния потребител или до местни търговски обекти на дребно, които пряко предлагат първичните продукти на крайния потребител. Направен е изводът, че разпоредбата на чл. 9 от Наредба № 26 от 14.10.2010 г. не съответства на целта на нормативния акт.

Решението в тази му част е неправилно.

Предвид разпоредбите на чл. 1, § 2, буква „в“ и чл. 1, § 3 от Регламент ЕО № 852/2004 г. на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. относно хигиената на храните, целта на Наредба № 26 от 14.10.2010 г. е да създаде в националното ни законодателство правила, уреждащи условията и реда за директна доставка, извършена от производителя до крайния потребител или до местни обекти за търговия на дребно, които извършват директни доставки на краен потребител на малки количества суровини и храни от животински произход. В тази връзка е текстът на чл. 1, т. 1 от наредбата. Тези национални правила трябва да бъдат такива, че да гарантират целите на Регламент ЕО № 852/2004 г. на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. В тази връзка в т. 10, 11, 14 и 16 от преамбюла на цитирания регламент, с оглед контрола върху хранителните рискове, се обръща особено внимание на първичното производство. Несъмнено производството на пчелен мед е определящо както по отношение на спазване на хигиената, така и по отношение на количествата, с които ще бъдат осъществени доставките на малки количества.

Предвид липсата на друга нормативна уредба на понятието „малки количества“, задължително е то да бъде дефинирано в тази наредба. Критериите, приложени в чл. 9 от наредбата, а именно количествата да не надвишават 40 % от годишния добив на пчелина, но не повече от 2000 кг, са обективни, тъй като вземат предвид произведения от даден пчелин през текущата година мед и не позволяват целият произведен мед от пчелина да бъде реализиран като малки количества. Освен това определеното максимално количество е в защита на дребните производители на пчелен мед у нас и препятства създаването на условия за нелоялна конкуренция както в България, така и на европейския пазар. Това е изискване на т. 2 от преамбюла на Директива 2001/110/ЕО от 20.12.2001 г. на Съвета на Европейския съюз относно меда. Количествата са съобразени и с факта, че на територията на страната преобладават малките ферми и целият произведен от тях мед би могъл да се определи като малки доставки, което не е целта на цитираната директива, както и на Регламент ЕО № 852/2004 г. на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. относно хигиената на храните.

По изложените съображения касационната жалба на министъра на земеделието и храните, в тази й част, се възприема като основателна.